农村土地流转不能“跑偏了”(问诊专家·关注农村土地流转问题⑧)

——对话中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映

本报记者杨明方

近年来，土地流转成为关注度极高的话题。从今年1月7日起，本报每周二刊出的读者来信版连续推出8期“关注农村土地流转问题”系列报道(版样见下图)，对相关问题展开深入探讨，引起广泛共鸣，社会反响热烈。

土地流转是一个政策性很强的新事物。为了让广大读者对此有一个更清晰的认识，2月21日，中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映接受本报专访，围绕土地流转相关问题和焦点话题进行深入解读。今天本版刊登部分访谈内容，作为我们“关注农村土地流转问题”系列报道的总结。此次访谈更多精彩内容，敬请留意人民网同步推出的电视嘉宾访谈节目《专家“解码”农村土地流转》。

“新土改”，“新”在何处？

记者：今年1月20日，中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是2004年以来围绕“三农”问题出台的第十个中央1号文件，其中有关“新土改”的部分内容引起广泛关注。与以往进行的土地改革相比，这次土改“新”在何处，主要包含哪些内容？

王小映：之所以说新，是因为党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已开启新一轮的土地改革，今年中央1号文件在很多地方重申了《决定》的内容。

改革开放以来的土地改革已经走过了30多年，取得了很大的成就。就农村而言，主要改革农用地使用制度，实行家庭承包经营责任制，农民获得土地承包经营权，在土地承包经营权的基础上建立了土地承包经营权流转市场，这是第一大方面。

第二大方面是在城市土地制度改革方面。我们实行国有土地有偿出让转让制度，建立城镇国有出让土地使用权市场，在此基础上建立了房地产市场。

但是，30多年来的改革并没有解决我们土地制度存在的所有问题，所以，党的十八届三中全会《决定》提出，要开启新一轮的土地改革，主要针对过去没有改革或者改革不深入、不全面、不彻底的地方进行全面、系统、深入的改革。它的内容是很丰富的，包括土地承包经营权制度、农民宅基地使用管理制度、集体经营性建设用地使用管理制度以及征地制度等各个方面的改革完善。

流转“主体”应该是谁？

记者：今年中央1号文件强调，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。但全国各地很多读者来信反映，一些地方不同程度上存在着强行流转农村土地的行为，尤其作为集体土地发包方的村民委员会，假借少数服从多数原则强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权的现象大量存在。在您看来，判断是否强制流转的依据是什么？怎样才能让平等协商、自愿、有偿的流转“三原则”落到实处？

王小映：《农村土地承包法》对土地流转的主体、形式等做了明确的法律规定，规定承包地流转的主体是农民，而不是集体。这是一个很重要的法律制度。土地流转要以农民为主体，让农民依法、自愿、有偿地流转承包地，而不是由集体去流转承包地。

怎么判断是不是强制流转呢？很重要的一点，就是要看农民流转土地是不是自愿的，是不是自主作出这样的决定。比如说在选择是不是流转承包地，以什么样的方式流转承包地，在什么时间点上流转承包地，包括签订流转合同、谈判租金等过程中，农民是不是作为一个主体在发挥作用。

也有些农民觉得自己流转土地很麻烦，于是把自己的承包地归集起来，统一交给村委会或者一个中介机构，统一委托它去流转，这是可以的。但这也需要农民自愿，并且在流转过程中，必须保证农民有知情权和监督权。很简单，能够流转的土地承包经营权是农民的，而不是村委会的，也不是哪个中介机构的。所以，一定要保证让农民作为流转主体根据自己的具体情况来做出流转土地的决定，这一点很重要。

怎么去落实平等协商、自愿、有偿的流转“三原则”呢？最为关键的是，政府、村委会、村集体经济组织和农民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委会。政府应当是土地流转市场的监管者，要保证这个市场健康有序地发展。村委会也要搞清楚自己不是土地流转的主体，农民才是土地流转的主体。即使农民将土地委托给村委会或村集体经济组织代管和代为流转，村委会或村集体经济组织也只是一个托管人或中介，而不是土地承包经营权人。

在土地流转中，村委会或村集体经济组织可以做的是提供一些服务，比如说沟通信息、撮合交易、托管等。不能自作主张、不顾农民意愿地流转农民的土地，尤其是不能强迫农民把土地交回来再去流转，不能在农民不知情的情况下以违背农民意愿的方式把土地流转出去。比如现实中就存在，农民委托管理的土地托管期已到，但是村委会或村集体经济组织却将托管的土地超期流转出去了，这样的事村委会或村集体经济组织不能做。

怎样才算真正“确权”？

记者：在现实生活中，一些地方还没有开展确权发证工作，有的甚至还没有把集体土地承包到户，土地就被流转出去了。为什么会出现这种现象？如何化解可能由此引发的矛盾和隐患？

王小映：我国实行农村土地承包制后，土地登记工作没有及时跟上。首先，开始实行土地承包制的时候，承包地还是允许大调整的，土地权属不稳定。再者，过去土地确权登记的测量技术不是很发达。另外，也受到财力限制，所以实行土地承包制后就对农村大量的承包地进行确权登记发证是比较困难的。现在看来，这种情况带来了很多问题，埋下了很多纠纷隐患。

在这种情况下，要加快推进土地确权登记发证工作。如果承包地的土地承包经营权已经完全转让给了别人，确权登记发证时可以依据土地承包合同、转让合同确权给受让土地的一方。如果农户通过出租等方式只是把土地经营权让与别人，那就要给这些农户确认土地承包经营权。有些农户统一把土地出租给了种植大户或农业企业，承包地块的边界变得很不清楚，在这种情况下，签订的流转合同可以继续保持，但对于流转后的土地，可以重新指界并在此基础上进行测量、确权、登记和发证，完善相关手续。这样才能为后续的流转提供安全保障。

确权登记发证对于土地流转健康发展相当重要。目前，土地流转市场已经发展起来，土地流转对土地确权登记发证提出了迫切要求，必须加快推进土地承包经营权的确权登记发证工作。

记者：《物权法》明确了土地承包经营权“用益物权”的属性，今年中央1号文件要求抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记办证工作，同时指出，可以确权确地，也可以确权确股不确地，这二者是否矛盾？应该如何准确理解“确权确地”与“确权确股”的关系？

王小映：土地确权是对土地承包经营权这一用益物权的确认，是对土地财产权利的确认。土地承包经营权确权，就是要确认直接及于物(也就是土地)的土地承包经营权，应该确权到物、确权到人。土地确权必须搞清楚两点：一是把“物”搞清楚，“物”就是土地，要调查清楚土地的形状、位置、四至边界。另外，要把“权”搞清楚，需要确权到人，确认这个“权”由谁来享有、土地承包经营权人是谁。这两个确认要无缝衔接，都不能存在问题。“权”对应“物”，这个“物”就归这个土地承包经营权人，这样结合起来，确权才是完整的。这是土地承包经营权确权的一个最基本的要求。

但是，在现实中这方面的工作远没有到位。有些地方在土地承包时，没有把土地发包到户，或者实行了承包制，但是没有承包到具体地块，只是承包到账，至于这块地到底位于哪个地方，有没有边界，都没有说明，这就是“虚拟承包”。这些虚拟承包的土地往往由集体经济组织来管理经营。这种情况下，可以考虑对农户确股而不确地。即便如此，也要在股份公司或股份合作社内部把农户的股权搞清楚。所以，要把土地确权和确认股份这两个概念区分开来，不能混同，在实际工作中不能简单地替代，不能说确了股就不存在土地确权的问题了。

粮食安全谁来“确保”？

记者：一些地方开展土地流转后，随着工商资本入村，大量连片的耕地被改变农业用途，有的虽然与“农”沾点边，但也不种粮食，流转土地“非农非粮化”问题严重。您怎么看待这个问题？为何不提倡企业长时间大面积租赁农民土地？

王小映：在土地流转过程中，尤其在推进工业化、城镇化和农业现代化的过程中，要防止两类现象：一是出现大量的所谓“不在地主”或兼业农户的情况。农民进城了但不放弃土地，却又不用心经营土地；有些农民跨省迁移，土地仍然保留在手中不流转出去，可能就撂荒了。这会造成土地资源浪费，对农业发展很不利。另外一种情况，是一些工商企业资本以投资农业的名义圈占土地、进行土地投机。这两类现象都要进行规范。对工商企业进入农业尤其是受让土地要做一些管制，因为农业本身经营效益比较低，公司进入农业并大规模承租、受让土地，要考虑到底会给农业带来什么？它们的真正目的是什么？目前，有些地方已经出现了公司企业以发展农业的名义大规模承租、受让土地，然后进行“非农非粮化”经营的现象，这对粮食安全很不利。

对于公司经营农业尤其是受让土地，政府要进行必要的许可管制。哪些行业、哪些产业可以进入？哪些要限制进入？进入农业的公司需要哪些资质、是否必须有经营农业的经验？能否受让土地？对这些都要进行必要的政策规范。有一些领域，比如设施农业、农业科研实验和养殖业，需要大量的资金投入和高技术投入，这些投入是农民干不了的，政府可以引导公司进入这些领域。对于粮食生产，应当更多地培育种植大户、家庭农场和农民专业合作社，让留在农村的有经验、有能力的农民家庭由“小农”发展成为家庭农场或种植大户，进行规模化粮食生产。这样有利于防止土地“非农非粮化”，有利于国家粮食安全。

“宅基地”该如何流转？

记者：农村集体建设用地分为两类，一类是经营性用地，一类是公益性用地。今年中央1号文件提出，“引导和规范农村集体经营性建设用地入市，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”那么，同等入市、同权同价是什么意思？它将给普通老百姓带来什么？

王小映：农村集体经营性建设用地主要是集体所有性质的工业用地及其他非农产业用地，包括规划为工业、商业、旅游、商品房用地的集体土地。农村集体经营性用地要入市的话，肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。可以从三个方面来理解中央文件提出的“同等入市、同权同价”的涵义：

第一，在一级市场上实现并轨，农村集体经营性建设用地和国有土地一样，可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场，形成统一的一级市场。

第二，在二级市场上实现并轨，农村集体经营性建设用地出让后，就可以和国有出让土地一样进行转让，形成统一的二级市场。这意味着，将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有，实行统一的使用管理制度，建立统一的一级市场和二级市场。

第三，在市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待。要在政府统一的规划管制和市场监管下，和国有土地一样在统一的土地有形市场上进行“招拍挂”出让，在这个过程中也要承担和国有土地一样的税费义务。在统一规划管制下，通过在市场开放、市场监管、税费义务等方面与国有土地实行同等对待，进而实行同权同价。一块集体土地与一块国有土地，如果其区位相当、条件相似、规划用途相同，经过统一的土地有形市场入市，缴纳同样的税费之后，获得的收益也应当是一样的。同权同价就是这样一个概念。

这方面的改革确实难度很大。这样的改革无疑会增加农民的财产性收益，尤其是对于城市化地区、经济发展较好的地区和城乡结合部，通过集体经营性建设用地入市，农民能够更多地分享土地收益、分享财富增值。

记者：山东、天津等地有不少读者来信反映，当地存在赶农民“上楼”现象，把置换出来的宅基地用于填补建设用地指标。对这种现象应该怎么看？农民的宅基地应该怎样依法依规流转？

王小映：从现行法律来看，农民宅基地使用权是一种不可转让的用益物权，是一种具有福利性质的集体土地使用权。法律规定，农民的宅基地只能“一户一宅”，不能“一户多宅”，就像经济适用房一样，一个家庭只能享受一次。宅基地是一种福利性、保障性的住房用地，在现有法律下宅基地使用权是不能转让的。

但问题是，农民的宅基地和房屋有流转的市场需求，因为农民进城或者举家迁移后，就面临将其转让出去的需求。目前法律规定宅基地不能转让，但从城乡一体化的要求来看，必须改变这样的局面。从宅基地的取得和性质来看，虽然它是福利性配给的，但也是农民的财产。所以，无论如何，最终宅基地还是要逐步实现流转。

宅基地的流转可以参照城镇居民经济适用房改商品房的方式进行。首先要确认是否符合政府交易许可要求，确认是否符合“一户一宅”，然后再补缴价款或者增值收益就可以进入市场。这方面的改革还要做一些区别对待，比如，要将“一户一宅”与“一户多宅”、违法用地等情况严格区别开来，进行分类管理。

现在的情况是，宅基地不允许流转，很多地方就通过土地整治来盘活农民的宅基地，让农民“上楼”，把宅基地腾退出来，从而增加建设用地指标。开展土地整治，通过整治来盘活农民宅基地是一条可行的路子，但是要尊重农民的意愿。同时也需要两条腿走路，在发挥好政府作用的同时，也需要依靠市场去配置盘活宅基地，不能全部都交给政府。因为，如果唯一依靠整治置换的方法来盘活宅基地，就很难判断农民“上楼”之后财产是增加了还是减少了。在市场缺失的情况下，宅基地及房屋值多少钱，就说不清楚。在这种情况下，农民的利益很容易受损。

从长远来看，必须逐步改革宅基地使用管理制度，让宅基地流转起来。比如，可以通过给集体补缴地价款、给政府补缴增值收益，以“付费升级”的办法将宅基地使用权升级为一种可以转让的土地使用权如集体出让土地使用权，这样整个土地和房屋就可以进入市场流转。

(敬奕步、蒋俊群对本文亦有贡献)