李广军摄
国家首次对楼市调控始于“十一五”计划。
过去的5年，从2006年开始的“国六条”、个税强征，到2008年的降息、降税，再到2010年的“新国十条”、限购限贷，5年来接连不断出台的政策对房地产行业的发展有着深远影响。回顾“十一五”的政策轨迹，我们不难发现，5年前的政策调控与身处于“十二五”计划开端的今天何其相似，同样的通胀预期，同样火热的市场，高房价的压力。可以说，2006年与2011年，尽管时间不同，但作为两大五年计划的开端，仍然可以类比。与所有的行业一样，房地产也有着自身的发展规律。紧随着行业发展而不断引导的政策，在这场政策“导演”中也存在着某种意义上的“轮回”。
步入调控“多发”时期
从2010年开始，“严厉”是目前市场对于调控政策的最大感受。但事实上，严厉的调控在五年前已经有过一轮。2006年作为“十一五”计划的第一年，从那时候起房地产市场就踏入了政策调控时代。
从时间表上看，从2006年开始至2010年，几乎每一个月都有针对房地产的大小政策出台，而许多作为现行规范市场的重要条例法规也不断诞生。2006年国家建设部等九部委联合出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，这便是业内有名的“国六条”；而同年7月发布的《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，开始了强制性征收二手房个人所得税。随后建设部的171号“外资限购令”，限购的政策开始登台。在此后的5年，调控步入了政策高峰期。2007年，《物权法》出台，央行五次加息，九次上调存款准备金率，二套住房首付比例被追高至五成。2008年，“70/90政策”出台，央行五次上调贷款准备金率，小产权房拒发宅基地证。2009年土地出让管理加强，未满5年个人住房转让全额征收营业税再被推出。2010年，新国十条出台，“三限”政策华丽登场。显而易见，从“十一五”计划开始，房地产市场已不再是以往单一的经济市场，而是转为由政府调控、引导“政策市场”。有业内人士称，在众多国字号规则的影响下，政策的频繁出台，表明房地产多发性调控时代来临。政府以政策引领，用调控来规范，已然成为现今和往后行业发展的主要思路和方式。
政策奠定“游戏”规则
表面上来看，“十一五”期间频繁出台的政策是为了打压过热的市场，但事实上，从调控的思路可以看出，众多繁杂的楼市政策的涌现主要目的并非仅为“压制市场”，而是为房地产行业奠定了新世纪发展的“游戏规则”，重新平衡投资与刚性需求市场的比重，更多的是用法规的形式将住宅行业模糊的“擦边”区域清晰化。
2006年“国六条”出台以后，政策的矛头开始直指消费市场中的投资客。调控的对象不但从2005年针对房地产供需关系的基础上扩展到了对秩序规范的调整，而紧接着的一系列配套细则涉及的范围更是扩大到住房结构、土地管理、税收、信贷等各大环节。针对一系列行业节点的措施合法化进程也在不断推进。在“十一五”计划的5年时间里，针对性的政策法规，无论是2007年的《物权法》还是2008年的“70/90政策”对日后的房地产市场都产生了重大影响。
《物权法》的正式推出在当时对于房地产行业而言，并不比现时的“房产税”所受的关注度要低。在《物权法》实施以前，由于处于刚性需求阶段的市场现状，国内的购房者对于住宅土地使用权限是50年还是70年并不敏感。消费观念仍是自住而并非投资。但《物权法》推出后，关于“住宅建设用地使用权届满自动续期”的规定，让这一现状发生了极大的改变，商业、住宅、公寓这一系列的概念不再是“非必要因素”，而成为购房者重点考虑的对象。此外，《物权法》关于业主的建筑物区分所有权的相关规定，界定了专有部分、共有部分及约定部分所有权划分的原则。
与此相同，在观念上对行业有着深远影响的规章制度仍有很多，小产权房被取缔，“70/90政策”的出台，二手交易营业税的规范化，土地闲置处罚政策等等。在“十一五”以前，房地产行业基本处于自由发展时期，而如今这些规章的出台，更多是在为行业奠定新的“游戏规则”，从根本上重建房地产行业开发、销售、消费观念。
南方日报记者 蒋劲劲
“单一扶持”到“双手控制”
说中国的房地产是“政策市”一点也不为过。政府对于楼市的态度已然成为国内房地产发展最为敏感的因素。尽管处于市场经济的今天，但强势的行政指引仍是市场发展的主线。
国字号调控的不断面世，使得仍处于强盛发展的房地产行业不再那么自由。从近年来的政策走向来看，国家对于房地产行业已从以往的单一扶持转向了双手控制，既要保持行业的良好发展，又在高房价的压力下将保民生纳入了调控思维的范畴。
从“十一五”这5年出台的一系列调控政策来看，控节奏与保市场已是两条平行的主线。值得注意的是，无论是要控还是要保，2010年都是一个重要的分水岭，楼市政策在模式发生了根本变化，调控针对的对象已经由“全民受用”转向了“区别对待”，投资客与刚性购房者在政策上开始处于不同地位。
房地产的火热行情从2005年抬头，事实上，除了2008年金融风暴的影响，国家针对楼市进行严控的至少在“十一五”计划的开端已经着手进行。从近几年的国家调控发布时间表可以看出，无论是针对土地市场，还是销售市场，政策起码在5年前就已经开始控制着房地产发展的节奏。不管是2006年的国六条、“外资限炒令”，2007年的五次加息、《物权法》以及2008年上半年的“70/90政策”所针对和打压的都是炒楼的盛行。
在2010年以前，国家出台的一系列政策针对的基本上都是市场上的所有购房者，对于首次置业者、改善型住房购房者与投资客等不同的需求群体并没有在政策上进行区别。无论是房贷利率调整，二套房首付，还是税费征收，调控政策都在走“全民受用”路线。无论哪种政策实施，在条件同等的情况下，拥有资金较少的首次置业者都将处于弱势地位。即使楼市打压政策成功实施，炒房投机仍然无法有效扼制。
2010年9月29日出台的限购令使得这一形势得到了改观。尽管直到现在，限购令的作用和影响在业内仍存在着相当大的分歧，但限购令的实施起码在政策上对于投资客和普通购房者有了区别对待。尽管限购被认为是“短期政策”，但在区分刚性需求与投资需求上却开了一个头，同时也为以后政策调控的方向提供了参考依据。
南方日报记者 关丽
住房保障制度是大突破
在2006年之前，保障房制度仍属空中阁楼，但如今保障安居工程却是国内最值得期待的规划之一。这一重要的措施就是在“十一五”规划实施当中被首先提出并试行。
统计数据显示，在2006年，国内仍有70个地级城市尚未建立廉租房住房制度，全国累计用于最低收入家庭住房保障资金仅为47.4亿元。而在“十一五”规划期间，短短5年时间，以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主要形式的住房保障制度已基本形成，而中央专项用于保障性安居工程资金达到了1336亿元。与商品住房市场同时施行的保障性住房计划在过去的5年内已完成了基础性规划。这也是“十一五”政策中对于房地产市场最重要的尝试。
2007年8月国务院出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》被业内认为是保障房规划蓝图中具有标志性意义的里程碑。
同一年，广州首个大规模摇珠分配的廉租房项目被推出。此后，北京、深圳等地也相继推出了保障房政策。商品房+保障房的“双轨”模式在“十一五”期间的房地产政策中被初步提出和完善，尽管在操作和规划上仍没完全落实，但事实上，当年的这一举措却是房地产政策中具有深远影响的一笔。
与政策相配套，中央在保障性住房资金的大力投入也是重要的举措之一。据公布的数据，2007年全国廉租房资金规划总额为77亿元，比以往历年累计资金的总和还要多。2008年，廉租房住房保障资金更是被首次写入政府工作报告，当年中央财政安排专项资金支出达到了181.9亿元。2009年和2010年，保障性住房专项资金分别达到了550.56亿元和802亿元。据住房城乡建设部的统计数据，在“十一五”的5年时间里，不计算地方政府的支出投入，仅是中央累计安排保障性住房的专项补助资金总额便达到了1336亿元。在2010年一年，保障性住房建设规模就创下了历史之最，全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工达590多万套，基本建成370万套。
可以说，住房保障政策无论是制度还是建设框架，资金模式都是在“十一五”期间构建而成的。在这期间，房地产市场尝试搭建商品房+保障房的双轨运行模式，仍是现时市场与民生相结合的重要制度。
南方日报记者 蒋劲劲
5年利率14调 金融手段主导调控
采取金融手段调控市场，成为最重要的楼市调控手段之一。在过去的五年，每次楼市调控政策出台，首当其冲的都是房贷利率和存款准备金率调整。金融政策的变化成为房地产市场最明显的政策风向标。
据央行统计，在“十一五”期间，央行先后动用存款准备金率调整达28次之多，贷款利率调整了14次。在“十一五”规划开始的两年，由于楼市发展迅猛，经济运行过热，CPI持续上涨，通胀成为主要的经济风险之一。而对疯狂的房地产交易市场，2006年4月开始，金融调控手段便已经开始运行，房贷利率被再次拉高，8月，央行再度提高金融机构的人民币存款基准利率。这种调整的态势不断地穿插在此后的4年当中，2007年，央行年内已经累计第5次加息，年内9次上调存款准备金率，创下年内历史新高。仅2006年至2008年上半年，央行先后19次上调存款准备金率，总上调10个百分点，8次上调贷款基准利率。
分析认为，金融调控手段成为楼市调控最频繁使用的“招数”之一，最主要的原因在于我国楼市的强金融属性。在国内的房地产发展中，商业银行介入行业运行的信贷过高。数据显示，截止2010年，在房地产开发企业资金来源中，国内贷款对于房地产开发的占比率达到了22%，而个人购房贷款占比达到了14%。在目前这种资金配置下，金融调控成为楼市政策的主要手段就不足为奇。
作为在调控政策中处于重要地位的金融手段，在“十一五”期间的楼市调控政策中起码在表面上看来，作用明显。但有金融专家却认为，这种作用在调控的可持续性上仍值得怀疑。分析指出，在目前的房地产资金配置下，金融政策的有效性明显，但调控周期后的报复性上涨仍然显著，在流动性总体充裕的情况下，市场仍然缺少更多的投资渠道，金融政策调控对楼市治标不治本。
南方日报记者 蒋劲劲
记者观察
试点政策为日后奠基
“十一五”期间楼市政策可以理解为“奠基”。在这期间出台的条例法规有很多是在此之前都是空白，包括《物权法》、保障房规划、营业税等等。虽然在这一阶段，很多政策不能令人满意，房价依旧快速上涨。但“十一五”的“奠基”对未来楼市的发展却显得非常重要，它相当于为以后中国房地产的发展在规划上以及方向上做了充足的准备。
在这些政策中，可以为两种，一是短期的政策，二是长期的法规。对于目前房价高企的现状而言，显然短期的政策更为人关注，其中就包括了屡试不爽的利率以及税率的调整，这种短期的政策能在一段时期内使得市场处于冷静期，打压投资和投机的积极性。而长期的法规，如《物权法》、“70/90”政策、征收个人所得税、土地市场政策，乃至于踩着“十一五”规划尾巴的房产税，这些对市场的长远发远显得更为重要。
在过去的5年里，这两种政策始终贯穿着楼市政策的始终，一个产业政策制度规范必须经历政策完善的过程，而“十一五”期间相关政策的制定和出台就可以理解为这个过程。
其实，对于楼市而言，政策的指导力远不及长远合理规范的法规来得重要。从近几年来看，特别是“十一五”规划的后两年，政策合理性合法化的进程不断在推进，改革土地出让制度、改变供给关系，区别对待不同购房人群。一系列的纠正以往“放任”的房地产市场的政策法规仍在不断的试点出台。即便是引人非议的限购令，事实上也是为日后区分特定购房人群而所做出的一种新尝试。
南方日报记者 蒋劲劲
本版摄影 关丽（除署名外）
